참여연대 사회복지위원회(위원장 : 이태수 꽃동네현도사회복지대학교 교수)는 지난 9월7일 민주당 최영희 의원의 소개로 사각지대 200만명을 국민기초생활보호제도 안으로 편입시키는 국민기초생활보장법 개정안을 입법청원하였습니다.
국민기초생활보장법 개정청원안
Ⅰ. 청원 취지
국민기초생활보장법(이하 기초보장법) 시행 이래 그간 법의 효과성 제고를 위한 여러 가지 노력이 경주되었으나 아직도 기초보장법은 빈곤심화 등의 사회현실에 적절히 대응하지 못하고 있으며, 정부 발표자료에 따르면(2009) 비수급 빈곤층이 410만 명에 달하는 등 최후의 안전망으로서의 역할을 제대로 수행하지 못하고 있어 다음의 문제점 해결이 시급하다.
1) 부양의무자 범위의 문제
현재 우리 사회에서 문제가 되고 있는 비수급 빈곤층이라는 기초보장제도의 사각지대는 상당수가 부양의무자 기준으로 인한 것이다. 정부 발표자료에 따르면(2009) 소득이 최저생계비 이하임에도 불구하고 부양의무자 기준 초과로 수급을 못 받는 경우가 60만 가구(100만 명)에 달한다. 2004년 3월 개정된 기초보장법에서는 부양의무자 범위를 다소 축소하였으나(직계혈족 및 그 배우자와 생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족 → 수급권자의 1촌의 직계혈족 및 그 배우자) 부양의무자의 존재로 기초수급자가 되지 못하고 실제 부양을 받지 못해 빈곤한 삶을 이어가는 노인가구 등의 취약집단은 여전히 존재한다.
이들 사각지대 노인들은 국민연금 등 공적연금의 확대에도 불구하고 그 혜택을 받지 못하고 있으며, 국민기초생활보장제도에서는 부양의무자와 관련된 법적규정과 실제의 부양실태의 부조응으로 기본적인 생계를 꾸려나가는데 심각한 어려움을 안고 있다.
부양능력이 없거나 부양행위를 하지 않는 부양의무자의 존재 때문에 수급에서 제외되는가 하면, 수급을 하는 경우에도 기초보장제도에서 설정한 간주부양비와 실제 부양비에 격차가 있는 경우가 적지 않다. 또한 현행법에서는 부양의무자 가구의 소득 및 재산의 소득환산액 기준이 비현실적이어서 수급자와 부양의무자의 동반추락을 방치하거나, 시행령에 행방불명, 부양기피‧거부 사유를 포함한 부양의무자가 있어도 부양을 받을 수 없는 경우에 관한 규정을 행정청의 재량에 맡기는 등 사각지대를 더욱 확대시키고 있다.
2) 최저생계비의 비현실성
최저생계비는 국민의 소득‧지출수준과 수급권자의 가구유형 등 생활실태, 물가상승율 등을 고려하여 보건복지부 장관이 중앙생활보장위원회의 심의‧의결을 거쳐 결정, 매년 9월 1일 공표하며(법 제6조 제1항 및 제2항) 그 결정을 위한 계측조사를 3년마다 실시하도록(제3항) 규정되어 있다.
하지만 최저생계비를 결정하기 위해 국민의 소득‧지출수준, 생활실태, 물가상승율 등을 종합적으로 고려하는 것은 계측조사 때만으로 한정되며, 비계측연도의 최저생계비를 결정할 때에는 물가상승율만을 주로 고려하여 왔다. 이처럼 비계측연도의 최저생계비를 물가상승율만 고려하여 조정한 결과 현행 최저생계비는 법에 규정된 국민의 소득‧지출수준과 그 격차가 점차 벌어져 1999년도 계측된 최저생계비는 같은 해 도시근로자 가구 평균소득의 40.7%에 해당하였으나 2008년 최저생계비는 도시근로자 가구 평균소득의 30.9% 수준으로까지 하락하게 되었다.
또한 현재 최저생계비는 중소도시에 적용되는 금액을 지역별 생계비의 편차를 고려치 않고 일률적으로 적용하고 있어 대도시 저소득층에게 상대적으로 불리한 결과를 초래하고 있다. 빈곤심화라는 사회흐름과 달리 수급자수는 정체되고 있다는 사실과 최저생계비가 지역별 생활실태의 차이를 반영하지 못하고 있다는 사실은 기초보장법이 빈곤완화라는 최후의 안전망 기능을 적절히 수행하고 있지 못함을 보여준다. 따라서 빈곤심화현상을 반영할 수 있도록 최저생계비의 결정방식을 조정함으로써 기초보장법의 효과성을 제고하여야 할 것이다.
3) 재산 소득환산제의 비합리성
재산의 소득환산액은 재산가액과 환산율의 두 가지 요소를 핵심으로 하며 이 중 재산가액은 기본공제액과 밀접히 연관되는데, 이 두 가지 요소는 최저생활보장 원칙과 보충성 원칙을 절충하려는 것이기는 하지만 그 절충점을 어느 지점에서 설정하는가는 수급권자 선정여부에 직접적인 영향을 미친다.
현행 제도에서는 보건복지가족부령에서 기본공제액과 관련하여 ‘기초생활의 유지에 필요하다고 보건복지가족부장관이 정하여 고시하는 기본재산액’(시행규칙 제4조 제1호 ‘가’목)과 ‘임대보증금 및 금융기관 융자금 그 밖에 보건복지가족부장관이 정하여 고시하는 부채’(시행규칙 제4조 제1호 ’나‘목)라는 규정을 두고 있고, 환산율과 관련해서는 ’이자율, 물가상승율, 부동산 및 전세가격상승률 등을 고려하여 보건복지가족부장관이 정하여 고시한다‘(시행규칙 제4조 제2항)는 규정을 두고 있다.
하지만, 기본공제액과 환산율은 수급권자 선정여부에 직접적인 영향을 미치는 사안인 만큼 이를 행정부의 소관에 맡기기보다는 최저주거기준 등 현실성을 고려하여 법률에 명시하는 것이 타당하다.
4) 차상위계층에 대한 법적지원 미비
현행 기초보장법은 차상위계층에 대한 조사를 임의규정으로 마련하고 있으며(법 제24조), 차상위계층의 개념은 소득인정액이 최저생계비의 120% 미만인 자로 한다고 시행령에 규정하고 있다(시행령 제3조의2). 차상위계층을 법에 명문화한 입법취지는 빈곤층으로 추락하기 이전부터 적절한 사회적 지원을 통해 빈곤을 예방하자는 의미임을 상기할 때 차상위계층의 규정을 소득인정액이 최저생계비의 120% 미만으로 정하는 것은 너무 비현실적이다. 또한 차상위계층 조사는 표본조사 형식을 벗어난 적이 없으며 따라서 이들에 대한 본격적인 급여 및 사회서비스 지원도 이루어진 바 없다.
수급자로 떨어질 가능성이 있는 빈곤층에 대한 선지원을 통하여 빈곤을 예방하고 기초보장법 자체의 부담을 줄이고 나아가 빈곤으로 인한 사회적 비용을 경감하기 위해서도 차상위계층에 대한 법적 정의를 다시 하는 것이 필요하며, 이를 위해서는 차상위층 조항 개정과 인적관리 의무화 및 사회복지서비스 연계방안의 마련이 필요하다.
5) 급여관련 비위
현재 수급권자로 선정된 사람들뿐만 아니라 신청했다가 탈락한 사람들의 경우 자신이 왜 수급권자로 선정되었는지 혹은 왜 탈락하였는지 등에 대하여 정확히 인지하지 못하고 있다. 특히 수급권자로 선정된 경우에 자신이 받게 될 급여가 어떤 내용으로 구성되어 있는지 그리고 각 내용과 액수는 왜 그렇게 결정되었는지를 제대로 아는 경우는 드물다. 자신의 권리내용을 제대로 알지 못하기 때문에 급여내용이 변경되거나 중지되거나 할 경우에도 그 사유를 잘 알지 못한다. 이는 민원발생의 주요인이 되고 있으며 최근 복지지원금 횡령건에서도 보다시피 이런 점을 악용한 공무원의 비리로 이어지기도 한다.
물론 현행법에도 수급권자로 선정된 경우 그 결정의 요지, 급여내용, 급여방법 및 급여지급시기 등을 알리도록 되어 있으나 현재보다 더 구체적으로 급여수준 결정기준(즉, 현금급여기준)의 내용, 당해 수급권자의 가구규모별 최저생계비의 정확한 액수, 급여내용의 결정경로, 결정된 금액의 산출내역을 정확하게 알려 권리내용을 수급권자로 하여금 고지토록 할 필요가 있으며, 더 나아가 수급권자로서 받을 수 있는 각종 감면혜택 등에 대해서도 행정적인 조치를 통해 수급권자들에게 충분히 알려 국민복지의 증진을 위한 국가의 역할을 다할 필요가 있다. 법에 보장된 권리내용을 수급권자들로 하여금 충분히 알게 할 때 권리는 굳건히 보장될 수 있으며 권리내용이 변경될 경우에도 설득력 있는 사유로 국민들을 납득시켜 민원발생의 소지 및 공무원의 비리도 또한 줄일 수 있을 것이다.
Ⅱ. 청원의 주요 내용
1. 부양의무자 범위의 개선
가. 부양의무자 규정은 보장비용 징수 요건으로만 활용하고 수급권자 선정 조건에서는 제외함. 이에 따라 법 제5조 제1항의 수급권자의 범위 조항에서 "부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자로서"라는 문구를 삭제하고 "수급권자는 소득인정액이 최저생계비 이하인 자로 한다."로 개정. 또한 법 제5조 제3항의 "제1항의 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 경우는 대통령령으로 정한다."는 규정도 삭제하고, 법 제 2조 5호의 ‘부양의무자’ 정의 규정에서 ‘제5조의 규정에 의한’이라는 문구도 또한 삭제(안 2조 5호, 안 5조 1항 및 3항)
나. 급여신청자에 대하여 부양의무자의 존재를 이유로 급여신청 포기를 유도하는 행위 금지 규정을 신설(안 제21조 7항으로 신설)
다. 신청에 의한 조사시 부양의무자에 대한 조사를 수급권자에 대한 부양료 지급에 대한 사항으로 제한하고(안 22조 1항 1호) 부양의무자의 자료․정보제출 거부를 이유로 수급권자의 수급자격을 박탈하지 못하게 하기 위하여 부양의무자가 자료 또는 정보의 제공에 대하여 동의하는 서면을 제출하지 않았다는 이유로 수급권자에 대하여 급여신청을 각하할 수 없다는 조항을 신설(안 21조 6항)하며 자료제출요구를 거부·방해 또는 기피하거나 검진지시에 따르지 아니하여 급여신청을 각하할 수 있는 경우를 기존의 부양의무자 또는 수급권자에서 수급권자로 제한(안 22조 8항), 이는 확인 조사시에도 준용함(안 23조 3항)
라. 부양의무자의 부양능력 판정기준과 보장비용 징수의 기준에 대하여는 중앙생활보장위원회의 심의․의결을 거쳐 대통령령으로 정하도록 하고(안 46조 4항), 부양의무자의 부양능력 유무를 조사하기 위하여 보장기관으로 하여금 금융정보 등에 대하여 관할법원에 제출명령을 신청할 수 있도록 함(안 46조 5항). 또한 제46조 5항의 재판에 관하여는 비송사건절차법을 준용하도록 함(안 46조 6항).
2. 재산 소득환산제의 합리적 설정
가. 기존의 보건복지가족부령으로 정하던 개별가구의 재산범위·재산가액의 산정기준 및 소득환산율 기타 필요한 사항을 중앙생활보장위원회의 심의․의결을 거쳐 보건복지가족부령으로 정하는 것으로 개정(안 제2조 제10호)
나. 수급권자의 인간다운 생활을 하는데 필요한 재산을 ‘기본재산’으로 명문화하고 이 기본재산은 주택법 제 5조의 2 제1항에서 정한 가구별 최저주거기준에 해당하는 주거용 부동산에 대한 임대차보증금 및 그 밖에 기초생활의 유지에 필요하다고 보건복지가족부장관이 정하여 고시하는 재산액으로서 소득환산액 계산시 공제되는 재산으로 규정함(안 제2조 10의1)
3. 최저생계비의 합리적 설정
가. 최저생계비는 지속적인 상대적 수준의 하락을 막기 위하여 “전년도 도시근로자가구 중위소득의 40% 이상이 되도록” 명문화함(안 6조 1항)
4. 차상위계층에 대한 인적관리 의무화
가. 수급자로 떨어질 가능성이 있는 빈곤층에 대한 선지원을 통하여 빈곤을 예방하고 국민기초생활보장법 자체의 부담을 줄이고 나아가 빈곤으로 인한 사회적 비용을 경감하기 위해 차상위계층을 “소득인정액이 도시근로자 가구 중위소득의 50%이하인 가구로서 수급권자(제5조 제2항에 따라 수급권자로 보는 자를 제외한다.)에 해당하지 아니하는 계층”으로 개정함(안 2조 11호)
나. 차상위계층에 대한 보장기관의 조사․관리 업무를 의무화하도록 명문화함(안 24조 1항)
다. 수급자(특히 조건부 수급자)와 차상위계층에 대한 사회복지서비스·고용지원 등 공공서비스 연계를 법률상 의무화 하도록 함. 차상위계층, 조건부 수급자 등의 순서로 공공서비스 우선 연계를 제도화하여 노동시장 진입 가능한 계층에 대한 우선적인 고용을 지원하도록 함(안 28조 2)
5. 급여 관련 비위 예방
가. 법에 보장된 권리내용을 수급권자들로 하여금 충분히 알게 하고, 공무원의 비리도 막을 수 있도록 법 제 26조의 급여결정 통지 규정을 구체화하여 급여의 명세에 대하여 수급권자의 직접 확인을 받도록 의무화 함(안 26조 3항)
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